21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者楊志錦上海報(bào)道截至7月31日，已有10余個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（以下簡(jiǎn)稱省份）審計(jì)廳（局）公布了《關(guān)于2022年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下審計(jì)報(bào)告）

近年來(lái)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)?？焖贁U(kuò)張，近四年額度均高于3.6萬(wàn)億，成為穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要舉措。專項(xiàng)債資金的使用情況也成為各地審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理，在前些年專項(xiàng)債大規(guī)模發(fā)行后，一些項(xiàng)目已建成使用，多個(gè)省份的審計(jì)報(bào)告開(kāi)始關(guān)注項(xiàng)目建成完工后的情況，審計(jì)也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，如違規(guī)將專項(xiàng)債項(xiàng)目資產(chǎn)用于抵押融資；完工債券項(xiàng)目未及時(shí)轉(zhuǎn)增國(guó)有資產(chǎn)；項(xiàng)目未能達(dá)到預(yù)期收益，有的實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益不足預(yù)期的30%，可能引起償付風(fēng)險(xiǎn)。

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同時(shí)，違規(guī)使用專項(xiàng)債資金、專項(xiàng)債使用進(jìn)度慢及資金閑置等老問(wèn)題仍然存在。值得注意的是，為了完成支出進(jìn)度考核，一些地方出現(xiàn)了超進(jìn)度撥付債券資金、“以撥代支”的情況，這同樣不利于形成實(shí)物工作量。

未實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，財(cái)政部門墊付債券利息

專項(xiàng)債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億，2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴(kuò)張到4000億、8000億，2018年首度超過(guò)1萬(wàn)億，2019年擴(kuò)張到2.15萬(wàn)億，2020年、2021年、2022年額度分別為3.75萬(wàn)億、3.65萬(wàn)億、3.65萬(wàn)億，今年額度則是3.8萬(wàn)億，創(chuàng)出歷史新高。

多個(gè)地方審計(jì)報(bào)告對(duì)專項(xiàng)債的作用作出積極評(píng)價(jià)。廣東省審計(jì)報(bào)告稱，組織審計(jì)了2022年汕頭、韶關(guān)等7個(gè)市地方政府的專項(xiàng)債券管理使用情況，審計(jì)結(jié)果表明，7市積極發(fā)揮專項(xiàng)債券資金帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資的作用，加快推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)。江蘇省審計(jì)報(bào)告披露，2022年江蘇新增地方政府專項(xiàng)債券1760億元并帶動(dòng)有效投資超過(guò)1.1萬(wàn)億元。

專項(xiàng)債從2015年開(kāi)啟發(fā)行至今已有八年，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目已建成完工，多個(gè)省份審計(jì)報(bào)告開(kāi)始關(guān)注項(xiàng)目建成完工后的情況，其中項(xiàng)目收益未達(dá)預(yù)期的問(wèn)題較為集中。

廣西審計(jì)報(bào)告披露，2個(gè)市和7個(gè)縣有30個(gè)政府專項(xiàng)債券資金支持項(xiàng)目存在項(xiàng)目停滯或未按時(shí)竣工運(yùn)營(yíng)等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)出及效益未達(dá)預(yù)期；2個(gè)市和6個(gè)縣20個(gè)政府專項(xiàng)債券資金支持的項(xiàng)目實(shí)際收益與預(yù)期收益差異較大，部分債券項(xiàng)目失去還本付息資金來(lái)源，存在償還風(fēng)險(xiǎn)。

廣西對(duì)部分工業(yè)園區(qū)審計(jì)時(shí)還發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目園區(qū)專項(xiàng)債券資金存在損失或償還風(fēng)險(xiǎn)。1個(gè)縣使用6.54億元園區(qū)專項(xiàng)債券資金為特定企業(yè)定制2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目，但建成后企業(yè)未進(jìn)駐；2個(gè)市5個(gè)使用15.63億元園區(qū)專項(xiàng)債券資金建成的項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益不足預(yù)期的30%，存在償債風(fēng)險(xiǎn)。

江蘇省審計(jì)報(bào)告還披露，有的項(xiàng)目年度實(shí)際收益與預(yù)期收益相差較大。抽查2019年以來(lái)的346個(gè)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有275個(gè)近3年資金平衡方案預(yù)期收益未實(shí)現(xiàn)，其中255個(gè)未達(dá)預(yù)期的50%，涉及專項(xiàng)債券本金508.52億元，易導(dǎo)致償付風(fēng)險(xiǎn)。

專項(xiàng)債的要義在于項(xiàng)目收益與融資自求平衡。在發(fā)行專項(xiàng)債的前期，各方需編制“一案兩書(shū)”，即由專業(yè)機(jī)構(gòu)編制《專項(xiàng)債券實(shí)施方案》，會(huì)計(jì)師事務(wù)所獨(dú)立出具的《專項(xiàng)債權(quán)評(píng)估報(bào)告》和律師事務(wù)所獨(dú)立出具的《專項(xiàng)債權(quán)法律意見(jiàn)書(shū)》。在“一案兩書(shū)”中，需對(duì)項(xiàng)目收益做出預(yù)測(cè)，中介機(jī)構(gòu)要對(duì)收益實(shí)現(xiàn)的合理性提出意見(jiàn)。

記者了解到，項(xiàng)目收益未及預(yù)期可能主要有兩個(gè)原因：一是部分項(xiàng)目本身不具備收益，其自求平衡是地方政府部門及中介機(jī)構(gòu)以“技術(shù)手段”處理的結(jié)果。西部省份某地市財(cái)政局人士稱，一些項(xiàng)目本身無(wú)收益或收益極小，不適合發(fā)行專項(xiàng)債券，例如市政道路，但是中介機(jī)構(gòu)為獲取業(yè)務(wù)不顧實(shí)際情況幫助地方“包裝”項(xiàng)目。

北京審計(jì)報(bào)告披露，2020年個(gè)別區(qū)的老舊小區(qū)電網(wǎng)配電設(shè)施改造工程，實(shí)際沒(méi)有對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)收入來(lái)源，不符合地方政府專項(xiàng)債券舉借條件，但仍舉借專項(xiàng)債務(wù)2000萬(wàn)元。

二是建成后項(xiàng)目質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題。廣東省審計(jì)報(bào)告披露，個(gè)別項(xiàng)目建成后未達(dá)預(yù)期效果，涉及金額5.75億元。1個(gè)市項(xiàng)目論證不充分導(dǎo)致投入使用后未達(dá)建設(shè)目標(biāo)要求，涉及債券金額5.50億元；1個(gè)市項(xiàng)目建成后出現(xiàn)工程質(zhì)量問(wèn)題，涉及金額0.25億元。

需要注意的是，專項(xiàng)債券的發(fā)債主體是省級(jí)政府、涉及省政府信用，因此地方政府必須按時(shí)償還本息，但由于專項(xiàng)債項(xiàng)目收益未能實(shí)現(xiàn)，地方財(cái)政可能需要先墊付相關(guān)資金。

山東審計(jì)報(bào)告披露，有的項(xiàng)目收益測(cè)算脫離實(shí)際，償債能力差。有的項(xiàng)目建成后閑置或使用率低等，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，財(cái)政部門墊付債券利息1.76億元。對(duì)此，山東省審計(jì)廳建議，要督促相關(guān)單位和企業(yè)加大產(chǎn)業(yè)園等項(xiàng)目招商引資力度，提高項(xiàng)目收益，收回墊付利息；進(jìn)一步完善制度規(guī)范，扎緊債券項(xiàng)目審核關(guān)口，從源頭避免償債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

對(duì)于項(xiàng)目建成后的問(wèn)題，地方審計(jì)報(bào)告還披露了違規(guī)將專項(xiàng)債項(xiàng)目資產(chǎn)用于抵押融資、完工債券項(xiàng)目未及時(shí)轉(zhuǎn)增國(guó)有資產(chǎn)等問(wèn)題。

比如廣西審計(jì)報(bào)告披露，2個(gè)市4個(gè)項(xiàng)目將政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)作為抵押物違規(guī)融資增大企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。山東審計(jì)報(bào)告披露，有的已完工債券項(xiàng)目未及時(shí)轉(zhuǎn)增國(guó)有資產(chǎn)。對(duì)此，山東審計(jì)報(bào)告建議，指導(dǎo)有關(guān)單位及時(shí)梳理產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，登記國(guó)有資產(chǎn)。

超進(jìn)度撥付債券資金

在關(guān)注建成項(xiàng)目問(wèn)題的同時(shí)，地方審計(jì)也指出了專項(xiàng)債使用管理方面的一些問(wèn)題，比如項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、資金閑置、違規(guī)使用等。違規(guī)使用方面，廣西審計(jì)報(bào)告披露，2個(gè)市和4個(gè)縣擠占挪用23個(gè)項(xiàng)目政府專項(xiàng)債券資金44.91億元，用于房地產(chǎn)商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、其他債務(wù)還本付息等支出。

進(jìn)展緩慢方面，北京審計(jì)報(bào)告披露，部分區(qū)級(jí)已開(kāi)工項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。由于前期手續(xù)不到位、拆遷未完成等原因，10個(gè)項(xiàng)目未及時(shí)形成實(shí)物工作量。其中，3個(gè)項(xiàng)目8.89億元結(jié)存在實(shí)施單位。北京市審計(jì)局建議，要加強(qiáng)政府債券資金管理，強(qiáng)化項(xiàng)目前期論證與研究。

資金閑置方面，河南審計(jì)報(bào)告披露，約90億專項(xiàng)債資金滯留閑置在財(cái)政部門或項(xiàng)目單位超90天，其中省本級(jí)債券資金約20億，滯留閑置最長(zhǎng)達(dá)247天，南陽(yáng)等29個(gè)市縣債券資金66億，滯留閑置最長(zhǎng)達(dá)300天。

在專項(xiàng)債資金出現(xiàn)閑置的同時(shí)，一些地區(qū)出現(xiàn)了超進(jìn)度撥付資金的問(wèn)題。海南省審計(jì)報(bào)告披露，8個(gè)市縣“以撥作支”專項(xiàng)債券資金6.86億元，滯留實(shí)有資金賬戶。3個(gè)縣上報(bào)專項(xiàng)債支出進(jìn)度不實(shí)，涉及資金3.53億元。1個(gè)市超進(jìn)度支付債券資金698.95萬(wàn)元。

廣西審計(jì)報(bào)告也披露，1個(gè)市和7個(gè)縣通過(guò)編制虛假工程量清單和虛假監(jiān)理報(bào)告等形式超進(jìn)度支付工程款11億元。廣東審計(jì)報(bào)告披露，部分專項(xiàng)債券支出程序不規(guī)范，5個(gè)市違規(guī)提前支付或多付工程款，涉及金額8.67億元。

記者了解到，超進(jìn)度撥付債券資金是地方應(yīng)對(duì)支出進(jìn)度考核的舉措，但合規(guī)上存在問(wèn)題。2022年起，監(jiān)管部門建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度，相應(yīng)關(guān)注三個(gè)指標(biāo)：一是發(fā)行進(jìn)度，其等于債券發(fā)行金額/已下達(dá)債券額度；二是資金撥付進(jìn)度，其等于國(guó)庫(kù)撥付金額/債券發(fā)行金額；三是實(shí)際支出進(jìn)度，其等于項(xiàng)目單位實(shí)際支出金額/國(guó)庫(kù)撥付金額。其中，后者是最為重要的指標(biāo)。

前述西部省份某地市財(cái)政局人士表示，在專項(xiàng)債支出進(jìn)度考核下，項(xiàng)目單位在層層壓力下，忽略工程實(shí)際進(jìn)度，未嚴(yán)格按照合同約定付款，而是通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議預(yù)付資金等方式，超進(jìn)度撥付債券資金，以達(dá)成支出進(jìn)度目標(biāo)，但這未真正形成實(shí)物工作量，一定程度上抑制了專項(xiàng)債穩(wěn)投資的作用。

超進(jìn)度撥付資金、項(xiàng)目收益不足等問(wèn)題也引起監(jiān)管部門關(guān)注。今年3月全國(guó)人大審議通過(guò)的預(yù)算報(bào)告表示，要加強(qiáng)專項(xiàng)債券投后管理，嚴(yán)禁“以撥代支”、“一撥了之”等行為，健全項(xiàng)目管理機(jī)制，按時(shí)足額還本付息，確保法定債券不出任何風(fēng)險(xiǎn)。